Consejo de la Unión Europea

Consejo
Tipo Cámara alta
Presidencia Steven Vanackere (Presidente del Consejo AA.GG.)
Secr. Gnral. Uwe Corsepius
Miembros 28 ministros de los EE.mm.
Grupos representados PPE (13),
PSE (6),
ELDR (4),
ECR (1)
IE (1),
independientes (2)
(varía en las distintas formaciones)
Sede Edificio Justus Lipsius
(Bruselas)
Sitio web www.consilium.europa.eu
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El Consejo (también llamado Consejo de la Unión Europea o Consejo de Ministros o Consilium) es la Institución de la Unión Europea en la que se encuentran representados los gobiernos nacionales de los 28 Estados miembros a través de sus ministros, y a la que corresponde, junto con el Parlamento Europeo, las funciones legislativa y presupuestaria. Ejerce también funciones de definición de algunas políticas y de coordinación, en los términos fijados por los Tratados.

Es, pues, un órgano co-legislador con ciertas funciones políticas suplementarias. En ambos casos se pronuncia a iniciativa de la Comisión Europea, en la mecánica de lo que suele conocerse como "triángulo institucional" (Comisión-Consejo-Parlamento).

No debe confundirse con el Consejo Europeo, institución comunitaria que reúne a los jefes de Estado y de gobierno de los Estados miembros para impulsar la acción política general de la Unión Europea, ni tampoco con el Consejo de Europa, una organización internacional de carácter regional distinta y ajena a la Unión Europea.

Historia

Las funciones del Consejo han evolucionado, al menos formalmente, de más a menos; si en un principio era la principal instancia decisoria de las Comunidades Europeas, hoy en día la evolución institucional de la Unión ha encuadrado y reducido sus funciones. Así, el Parlamento Europeo se ha venido revelando desde Maastricht como un actor de creciente -y hoy enorme- importancia política como institución de control de las demás instituciones, órganos y organismos comunitarios y, sobre todo, como colegislador en igualdad de condiciones con el Parlamento Europeo. Además le corresponde elegir al Presidente de la Comisión e investir al Colegio entero. Asimismo, la institucionalización del Consejo Europeo, como órgano diferenciado del Consejo, que impuso el reciente Tratado de Lisboa, han mermado formalmente sus funciones y poderes constitucionales en pro de aquél.

Funciones constitucionales

A pesar de todo, el Consejo permanece hoy como una poderosa institución, si no la principal sí una de ellas, sin la cual el funcionamiento de las demás carecería de lógica política. De este modo, el Consejo detenta y ejerce las siguientes responsabilidades:

Más en detalle, sus funciones pueden presentarse de la siguiente forma:

Función legislativa

Corresponde al Parlamento Europeo y al Consejo ejercer los poderes legislativos de la Unión Europea, en las condiciones y dentro de las competencias señaladas para ésta en los Tratados. Sin la aprobación de uno y otro (en ocasiones de uno u otro) las leyes europeas (estrictamente reglamentos, directivas y decisiones de naturaleza legislativa) no pueden ser adoptadas válidamente. La mayoría de los actos legislativos de la Unión deben ser propuestos por la Comisión y aprobados por el Parlamento y el Consejo, de acuerdo con el procedimiento legislativo ordinario; pero no siempre es así, los Tratados establecen excepciones, actos legislativos cuya adopción se siguen procedimientos especiales. Estos últimos procedimientos (cada vez menos) suelen establecerse en beneficio del Consejo, y por tanto en perjuicio del Parlamento.

Procedimiento ordinario

Este mecanismo[1] de elaboración y adopción de la legislación comunitaria, antes conocido como procedimiento de codecisión, sitúa al Parlamento y al Consejo en igualdad de condiciones, tanto para recibir como para enmendar y aprobar las distintas leyes a propuesta de la Comisión. Parlamento Europeo y Consejo funcionan aquí como verdaderas cámaras legislativas colegiadas, en un sistema de bicameralismo perfecto. En garantía, todas las leyes aprobadas conforme a este mecanismo deberán venir refrendadas por los presidentes de ambas instituciones antes de entrar en vigor. Siguen exceptuándose del procedimiento legislativo ordinario algunas áreas sometidas a procedimiento legislativo especial (sólo del Consejo o del Parlamento Europeo, aisladamente) y las que se excluyen de la legislación, como por ejemplo todo el ámbito de la política exterior y de seguridad común.

Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el procedimiento legislativo ordinario es el más frecuente mecanismo de ejercicio del poder legislativo comunitario, de acuerdo con su nueva denominación.

Legislación especial

Existen diversos tipos de procedimiento legislativo especial en la Unión Europea, que los Tratados señalan para determinados actos legislativos que por sus características reciben un tratamiento diferenciado. Éstos se pueden reconducir según dos categorías: los actos para cuya aprobación sólo es necesaria la aprobación del Parlamento Europeo, y los actos que sólo requieren de la aprobación del Consejo para ser adoptados. Dado que la primera categoría es realmente excepcional y por lo general de escasa importancia, puede decirse que los procedimientos legislativos especiales buscan por principio la exclusión del Parlamento del proceso decisorio en determinados ámbitos; esto redunda en beneficio del Consejo. Sin embargo, la preeminencia del Consejo no es casi nunca incondicionada, sino que por el contrario las sucesivas modificaciones institucionales que ha llevado a cabo la Unión a través de sus tratados de reforma han procurado equilibrar en lo posible esta situación, reduciendo cada vez más las áreas de legislación especial y, al tiempo, incrementando tímidamente la participación del Parlamento en este procedimiento, si bien sigue siendo limitada, cuando no residual.

Dentro de los mecanismos de legislación especial y exclusiva del Consejo han existido históricamente numerosos procedimientos; sin embargo, la significativa reforma operada por el Tratado de Lisboa ha venido a simplificar notablemente esta metodología, y hoy en día pueden distinguirse dos procedimientos especiales: el de aprobación por el Parlamento y el de consulta previa.

Por el mecanismo de aprobación se exige que, una vez alcanzada la mayoría necesaria en el Consejo para aprobar la ley de que se trate, deberá someterse su adopción definitiva a la aprobación final y global o de conjunto del Parlamento Europeo. De este modo, se atribuye aquí al Parlamento una auténtica capacidad de veto absoluto, pues si el proyecto presentado por la Comisión y aprobado por el Consejo no obtiene la aprobación final del Parlamento no podrá adoptarse definitivamente; sin embargo, y conforme con la naturaleza de veto que corresponde a su intervención, la asamblea no podrá introducir enmienda ni modificación alguna en el acto que le sea presentado. Deberá aprobarlo o rechazarlo tal cual está. Si la aprobación se produce, el Consejo podrá adoptar el acto que elaboró y cobrará éste su fuerza de ley; de lo contrario, el acto no podrá ser adoptado ni entrará en vigor.

Mediante este procedimiento, cada vez menos usual en el ámbito legislativo comunitario, la elaboración, aprobación y adopción del acto corresponderá, en exclusiva, y sin perjuicio de la iniciativa que corresponde a la Comisión, al Consejo. Sin embargo, el acto aprobado por el Consejo lo será por dos veces: su primera aprobación será de la que nazca el documento que se presente al Parlamento, el cual emitirá su criterio en un dictamen, que tendrá carácter consultivo; a continuación, el Consejo recibe el acto que aprobó -el Parlamento no puede modificarlo- junto con la valoración emitida en votación por el Parlamento -no se trata pues de una aprobación formal, sino de una valoración libre-, y a la vista de ambas cosas, podrá enmendar el original adoptado para adecuarlo al parecer expresado por el Parlamento, y aprobar una nueva variante del mismo, que deberá someter de nuevo a consulta del Parlamento, o adoptarlo tal cual le sea devuelto, es decir, tal y como lo emitió en primera instancia.

Función presupuestaria

Por función presupuestaria se entiende la potestad de adoptar conjuntamente el Parlamento y el Consejo el presupuesto anual de la Unión, a propuesta de la Comisión, pero también comprende la facultad de supervisar, en el plano político, la adecuada y precisa ejecución del mismo, que compete a la Comisión Europea y, parcialmente, a los Estados miembros por las ayudas financieras recibidas de la Unión. Para ello, el Parlamento y el Consejo cuentan con la asistencia y las actividades autónomas de otra institución comunitaria: el Tribunal de Cuentas. Se encuadra también dentro de esta función la capacidad para aprobar o devolver al Consejo Europeo el llamado marco financiero plurianual de la Unión, si bien aquí sus facultades se ven considerablemente reducidas al estarle vetada la posibilidad de enmienda.

El presupuesto anual de la Unión se adopta de acuerdo con un procedimiento legislativo especial rigurosamente contenido en el Tratado de Funcionamiento.

Política exterior y defensa

De acuerdo con el Tratado de la Unión Europea, la política exterior y de seguridad común (PESC) que la Unión lleva a cabo en el mundo es fruto de una metodología decisoria específica, distinta a la que encauza el resto de la acción exterior comunitaria, de la que sin embargo aquélla forma parte. Así, la especial sensibilidad de los asuntos incluidos en la agenda de la PESC, que comprende aspectos y ámbitos políticos muy cercanos al llamado núcleo duro de la soberanía (incluida una política común de seguridad y defensa), determina la casi total exclusión del Parlamento Europeo de todo el proceso decisorio, así como de otras instituciones de control o supervisión como el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas. Asimismo, están jurídicamente vetados a este ámbito de la acción política europea los actos de naturaleza legislativa; no caben las leyes europeas en el área de la política exterior y de seguridad (ni en su política de defensa), tan solo otras decisiones, de naturaleza ejecutiva o reglamentaria.

El proceso decisorio en el ámbito de la PESC, netamente intergubernamental y distinto del procedimiento comunitario habitual, se divide en distintas fases que asignan funciones distintas a cada uno de los actores institucionales, diferentes a las que habitualmente les corresponden en los asuntos comunes. Así:

Como puede observarse, el cauce esencialmente intergubernamental de esta política determina el correspondiente protagonismo de las dos instituciones que representan a los gobiernos y a los intereses nacionales: el Consejo Europeo y el Consejo. Las funciones más solemnes y generalistas del Consejo Europeo hacen que, respetando las directrices y prioridades estratégicas por él establecidas, sea en el Consejo en quien recaiga la responsabilidad más inmediata de adoptar las decisiones concretas que apliquen dichas directrices y prioridades generales a la realidad internacional y frente a los acontecimientos imprevistos. Una de sus formaciones, el Consejo de Asuntos Exteriores, compuesto por los ministros de asuntos exteriores de los Estados miembros y presidido por el Alto Representante, que además propone y ejecuta las decisiones que aquél adopta, es el órgano encargado de hacer frente de manera específica a estas funciones, tanto en el ámbito de la política exterior y de seguridad común como en la política común de seguridad y defensa, que forma parte integral pero autónoma de la primera.

Para el resto de la acción exterior comunitaria, el Consejo desempeña las funciones que le corresponden de acuerdo con el método comunitario de adopción de decisiones, esto es, en cooperación con el Parlamento Europeo y con la Comisión, así como con las demás instituciones en la medida de sus responsabilidades.

Composición y organización

En el Consejo se hallan representados los Gobiernos de los Estados de la Unión a través de un Ministro capacitado para comprometer el voto de su gobierno, más la Comisión, con voz pero sin voto, que está representada por un Comisario europeo.

El Consejo es la Institución de la Unión Europea que reúne la voz de los intereses nacionales, y es su función la de, guiada por el método comunitario, velar por su respeto y su adecuada proyección en las políticas de la Unión, fomentando la concordancia y el equilibrio entre los mismos mediante la búsqueda del acuerdo y el compromiso. A través del Consejo participan los Estados en el proceso de toma de decisiones, integrando así sus intereses en las políticas y actividades de la Unión mediante el equilibrio alcanzado a través de la negociación en el marco de la lealtad institucional.

Formaciones internas

El Consejo se reúne en distintas formaciones según el orden del día a tratar; dichos contenidos dan a su vez nombre a las formaciones y, en esta medida, al propio Consejo cuando actúa en formación determinada. Debe sin embargo advertirse que esta peculiar característica, muy relacionada con su compleja composición, tiene un carácter funcional y meramente interno, sin que dicha organización interfiera en absoluto en su personalidad insitucional y jurídica única y en su naturaleza orgánica unitaria. Sus plenos se dividen en dos sesiones: la primera se reserva al ejercicio de sus funciones no legislativas, y sus deliberaciones tienen carácter reservado, no así sus actos y conclusiones; la segunda sesión (el "pleno") tiene carácter público y en ella se discuten y votan los asuntos relacionados con la función legislativa del Consejo. Actualmente el Consejo funciona a través de las siguientes formaciones, llamadas "Consejos":

Presidencia y secretaría

La Presidencia del Consejo tiene carácter rotatorio y naturaleza colegiada, alternándose entre los diferentes Estados miembros mediante ternas previamente fijadas con criterios de equilibrio geográfico y poblacional. Dichas ternas elaboran un programa común, si bien su ejecución y la presidencia de las formaciones del Consejo va de la mano del Estado al que corresponda semestralmente en esa terna. De esta manera, la colegialidad tripartita se diluye entre tres "sub-presidencias" individuales de seis meses que se atribuyen a los tres Estados de la terna sucesivamente. Este sistema se conoce como Trío de Presidencias.

Se sustrae, sin embargo, de este funcionamiento rotatorio la presidencia de la formación "Consejo de Asuntos Exteriores", encabezado, con carácter nato y permanente, por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (cuyo mandato es de cinco años), actualmente la socialista italiana Federica Mogherini. También el Eurogrupo se beneficia de una presidencia estable (dos años y medio), que recae mediante votación en uno de sus miembros (actualmente el Ministro de Finanzas neerlandés Jeroen Dijsselbloem). En todo caso, corresponde al Presidente del Consejo de Asuntos Generales (puesto rotatorio) la representación institucional del Consejo en el marco comunitario. Actualmente ocupa este puesto el Ministro de Asuntos Exteriores de España, José Manuel García-Margallo y Marfil.

La Presidencia del Consejo y las de sus distintas formaciones están asistidas por la Secretaría General del Consejo, órgano administrativo y de gestión interna cuya dirección ejerce un Secretario General, (desde julio de 2015, el diplomático danés Jeppe Tranholm-Mikkelsen[2]). También otra Institución, el Consejo Europeo, se apoya en esta Secretaría.

Comités

Todo el trabajo del Consejo es preparado (las reuniones) o coordinado (las políticas) por un Comité de Representantes Permanentes (Coreper), compuesto por los Representantes Permanentes de los Estados miembros que trabajan en Bruselas y auxiliado por la Secretaría General. El trabajo de este primer comité es preparado o delegado a su vez a más de 150 comités y grupos de trabajo compuestos por delegados de los Estados miembros.

Entre estos, ciertos comités tienen como función específica aportar coordinación y experiencia en un sector concreto, como por ejemplo, el Comité Económico y Financiero, el Comité Político y de Seguridad (responsable de la supervisión de la situación internacional en los ámbitos de la política exterior y de seguridad común y de efectuar, bajo la responsabilidad del Consejo, la supervisión política y la dirección estratégica de las operaciones de gestión de crisis) y el Comité de coordinación, responsable de preparar los trabajos en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal.

Funcionamiento y sede

Ponderación del voto

Si bien la regla general de funcionamiento en la toma de decisiones es la mayoría cualificada, los Tratados prevén situaciones específicas en las que se procederá mediante voto unánime a la adopción de una decisión o de un acuerdo, además de contemplar algunos casos en que la mayoría simple de sus miembros bastará para adoptarlos.

Comparación de los sistemas de voto ponderado en mayoría cualificada
Población en millones (1 de enero de 2009)[3]
Estado Lisboa (población) Niza (voto fijo)
Alemania 82m 16.5% 29 8.4%
Francia 64m 12.9% 29 8.4%
Reino Unido 62m 12.4% 29 8.4%
Italia 60m 12.0% 29 8.4%
España 45m 9.0% 27 7.8%
Polonia 38m 7.6% 27 7.8%
Rumanía 21m 4.3% 14 4.1%
Países Bajos 17m 3.3% 13 3.8%
Grecia 11m 2.2% 12 3.5%
Portugal 11m 2.1% 12 3.5%
Bélgica 11m 2.1% 12 3.5%
Rep. Checa 10m 2.1% 12 3.5%
Hungría 10m 2.0% 12 3.5%
Suecia 9.2m 1.9% 10 2.9%
Austria 8.3m 1.7% 10 2.9%
Bulgaria 7.6m 1.5% 10 2.9%
Dinamarca 5.5m 1.1% 7 2.0%
Eslovaquia 5.4m 1.1% 7 2.0%
Finlandia 5.3m 1.1% 7 2.0%
Irlanda 4.5m 0.9% 7 2.0%
Lituania 3.3m 0.7% 7 2.0%
Letonia 2.2m 0.5% 4 1.2%
Eslovenia 2.0m 0.4% 4 1.2%
Estonia 1.3m 0.3% 4 1.2%
Chipre 0.87m 0.2% 4 1.2%
Luxemburgo 0.49m 0.1% 4 1.2%
Malta 0.41m 0.1% 3 0.9%
Total UE 498m 100% 345 100%

Será el Presidente del Consejo (el de cada formación) el que invite a sus miembros a votación, eligiendo el momento dentro de los límites señalados por el Reglamento, cuando proceda. En cualquier caso deberá hacerlo cuando así lo soliciten al menos la mitad de sus miembros.

Mayoría cualificada

La Mayoría Cualificada (MC) corresponde al sistema de doble mayoría reforzada de Estados y de población que debe alcanzarse en el Consejo y en el Consejo Europeo para la adopción ordinaria de la legislación o de decisiones ejecutivas, esto es, cuando las votaciones se llevan a cabo sobre la base del artículo 16 del Tratado de la Unión Europea, que desde Lisboa prescribe en sus apartados 3º y 4º prescribe que

3. El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa. 4. A partir del 1 de noviembre de 2014, la mayoría cualificada se definirá como un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo que incluya al menos a quince de ellos y represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65 % de la población de la Unión. Una minoría de bloqueo estará compuesta por al menos cuatro miembros del Consejo, a falta de lo cual la mayoría cualificada se considerará alcanzada. Las demás modalidades reguladoras del voto por mayoría cualificada se establecen en el apartado 2 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

El sistema anteriormente transcrito, que proviene originariamente de la Constitución Europea, fue establecido por la Convención constituyente con el fin de dotar de mayor transparencia y claridad al método de votación, además de adecuarlo a una estructura más democrática al sustituir la previa atribución de votos fijos por Estado, vigente desde Niza, por la regla general de cómputo de poblaciones, que se inspira en principios más democráticos al reflejar directamente el peso demográfico de cada Estado, compensado por la otra mayoría requerida (la del número de Estados miembros) y por un complejo sistema de balances, conocido con el nombre de "minorías de bloqueo", al que el artículo antes referido hace somera mención en su apartado 4º.

No obstante, ha de tenerse en cuenta que hasta el 1 de noviembre de 2014, cuando el Consejo se pronuncie por MC, esta habrá de computarse de acuerdo con los criterios establecidos en el anterior Tratado de Niza, que establece una triple mayoría de votos (predeterminados para cada Estado), Estados y, cuando así se reclame por algún miembro, también de población.

Como resultado del Tratado de Lisboa, el peso demográfico se erige en principal criterio de ponderación de voto, lo cual, sin perjuicio de su mayor proyección democrática, otorga un peso definitivo y creciente (es de esperar que el crecimiento demográfico, de progresión geométrica, sea siempre mayor en términos absolutos y relativos globales en los países con mayor población actual) a los grandes Estados, permitiendo además un histórico despegue de Alemania, como Estado más poblado de la Unión, con respecto de los demás miembros, que del séptimo (ordenados por población) -Holanda- en adelante pierden poder, cada vez más acusadamente.

Dinámicas internas

Partidos políticos

El Consejo no se organiza en grupos políticos internos, como sí ocurre en el Parlamento Europeo; sus integrantes representan exclusivamente a los Gobiernos de los Estados de la Unión, de acuerdo con el principio de representación nacional, y en esa sola calidad participan y votan. A esto hay que añadir que la existencia en varios países de gobiernos de coalición hace posible que la composición ideológica de las diversas formaciones se vea alterada en función de los ministros que la integren. Todo lo cual no obsta la frecuente concurrencia en el sentido del voto entre representantes de gobiernos con idéntica afinidad política, puesto que el Consejo es, a fin de cuentas, una insitución de naturaleza política.

Grupos de presión

Sede

La sede principal del Consejo está ubicada en el Edificio Justus Lipsius de Bruselas, donde se celebran sus plenos y donde encuentran sus Servicios y la Secretaría General, si bien en los meses de abril, junio y octubre las reuniones se celebran en Luxemburgo.

El edificio-complejo Justus Lipsius, bautizado así en honor al célebre filólogo brabantino del siglo XVI, está conformado por varias construcciones de entre seis a ocho plantas distribuidas en tres cuerpos principales (centro de conferencias, secretaría y la subestructura), conexos entre sí por pasarelas a través del bloque central en Rue de la Loi, nudo y entrada principal del complejo, que alberga un patio de honor abierto al público. Sus 215 000 m² construidos, incluidos 24 km. de pasillo, hacen del Iustus Lipsius uno de los edificios públicos más grandes del mundo.

Su construcción, emprendida en la década de los 80 paralelamente a la del nuevo Parlamento de Bruselas, corrió a cargo del patrimonio del Estado belga, y en su diseño participaron numerosos estudios de arquitectos e ingenieros provenientes de toda Europa. Fue inaugurado por Jacques Chirac (como representante de la presidencia de turno francesa) y Guy Verhofstadt (entonces primer ministro belga) el 29 de mayo de 1995. Previamente el Consejo se reunía en el cercano Edificio Charlemagne.

Véase también

Referencias

  1. http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st06655-re01.es08.pdf
  2. «Jeppe Tranholm-Mikkelsen appointed new Secretary-General of the Council». consilium.europa.eu. 21 April 2015. Consultado el 26 July 2015.
  3. Department of Economic and Social Affairs Population Division (2009). World Population Prospects, Table A.1 (.PDF). 2008 revision. United Nations. Consultado el 6 de noviembre de 2009.

Enlaces externos

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